Om klage (§§ 28 - 34)

Vedtak som kan påklages, klageinstans (§ 28)

Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Med part menes person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder.¹

Begrepet er blant annet omtalt i denne gravplassveilederens omtale av forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak, nærmere bestemt regelen om forhåndsvarsling. Hvem som har såkalt rettslig klageinteresse må vurderes konkret. Eksempelvis kan det tenkes at en venneforening til en gravplass har rettslig klageinteresse i en sak som angår gravplassen.

Det er ikke alle enkeltvedtak gjort i eller i medhold av gravplassloven som kan påklages. Et eksempel på noe som ikke kan påklages er kommunens avgjørelse etter gravplassloven § 9 tredje avsnitt. Det siktes da til nødvendig avgjørelse som treffes ved uenighet om hvem som skal sørge for gravferden.

Utgangspunktet er imidlertid at enkeltvedtak kan påklages, jf. også gravplassloven § 24. Eksempelvis kan kommunens avgjørelse om hvem som skal være ansvarlig for graven, jf. gravplassloven § 9 fjerde avsnitt, påklages.

Det kan altså klages til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen). Ofte omtales kirkevergen (nok blant annet av historiske grunner) som en underinstans under kirkelig fellesråd, men kirkevergen representerer den administrative delen av kirkelig fellesråd og er en del av underinstansen (der gravplassmyndigheten ikke er lagt til kommunen etter gravplassloven § 23).

Statsforvalteren er klageinstans både der lokal gravplassmyndighet er i kirkelig regi og der lokal gravplassmyndighet er lagt til kommunen. Oppgavene som regional gravplassmyndighet, herunder myndighet til å avgjøre klagesaker, er samlet hos Statsforvalteren i Vestfold og Telemark for hele landet.

Klageinstansens vedtak i klagesak kan som hovedregel ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje avsnitt. Unntak gjelder der Kongen etter fremlegg fra Justis- og beredskapsdepartementet bestemmer noe annet,² men det er ikke kjent at det er gjort slik unntak som er relevante for gravplassmyndigheten. Dette betyr at man i praksis bare kan få realitetsbehandlet en sak to ganger (med mindre klagerett er helt avskåret, ref. over). Klageinstansens vedtak om å avvise klagen kan likevel påklages, unntatt:

1. når også underinstansen traff vedtak om å avvise klagen,

2. når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmålet og kommet til at vilkårene for realitetsbehandling er til stede,

3. når Kongen vil være klageinstans,

4. når klagen er avvist av en uavhengig klagenemnd.

For særskilte saksområder kan Kongen³ fastsette klageregler som utfyller eller avviker fra reglene i dette kapittel. Forskrift som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan bare gis når tungtveiende grunner taler for det. Vi er ikke kjent med at det er gitt regler på gravplassforvaltningens område som utfyller eller avviker fra reglene i forvaltningslovens kapittel 6 om klage og omgjøring.

Klagefrist (§ 29)

Fristen for å klage er 3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. Det må antas at klagefristen tar til å løpe også der underretningen er kommet frem til vedkommende parts fullmektig så lenge forholdet dekkes av fullmakten og parten ikke har bedt om å bli underrettet i stedet for fullmektigen.⁴ Regelen i forvaltningsloven om advokat eller annen fullmektig er omtalt i denne gravplassveilederen.

Skjer underretningen ved offentlig kunngjøring, begynner klagefristen å løpe fra den dag vedtaket første gang ble kunngjort.

For den som ikke har mottatt underretning om vedtaket, løper fristen fra det tidspunkt han har fått eller burde ha skaffet seg kjennskap til vedtaket. Ved vedtak som går ut på å tilstå noen en rettighet, skal klagefristen for andre likevel senest løpe ut når det er gått 3 måneder fra det tidspunkt vedtaket ble truffet.

Eksempel på vedtak som går ut på å tilstå noen en rettighet vil være der gravplassmyndigheten gir selskap A tillatelse til næringsvirksomhet på gravplassene i en kommune. Det kan tenkes at selskap B og C har rettslig klageinteresse, men i en slik situasjon løper klagefristen senest ut for selskap B og C ut når det har gått 3 måneder fra vedtaket ble truffet.

Har en part krevet å få oppgitt begrunnelsen for vedtaket etter § 24 annet avsnitt, avbrytes klagefristen. Ny klagefrist tar til å løpe fra det tidspunkt meddelelse om begrunnelse er kommet frem til ham eller han på annen måte er gjort kjent med den.

Vedkommende underinstans eller klageinstans kan i særlige tilfeller forlenge klagefristen før denne er utløpet.

Når klagen må være fremsatt (§ 30)

For at klage skal være fremsatt i tide, er det nok at erklæringen før utløpet av fristen er avgitt til tilbyder av posttjenester som skal sørge for å få sendingen frem til forvaltningsorganet eller til offentlig tjenestemann som har fullmakt til å ta imot erklæringen. Kommer erklæringen ikke frem, må den gjentas innen en uke etter at klageren har fått vite om dette eller burde ha forstått det eller – om den opprinnelige frist er kortere – innen en frist av samme lengde som denne (se tredagersfrister i § 14 og § 15). Fristen regnes overensstemmende med reglene i domstollovens §§ 148 og 149.

Oversitting av klagefristen (§ 31)

Selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen tas under behandling såframt

1. parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå, eller

2. det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd.

Ved vurderingen av om klagen bør tas opp til behandling, skal det også legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre.

Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.

Klagens adressat, form og innhold (§ 32)

Paragraf 32 er slik:

§ 32. (klagens adressat, form og innhold).

Erklæring om klage skal:

a) fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket; dersom muntlig klage er tillatt, skal erklæringen settes opp skriftlig av vedkommende forvaltningsorgan;

b) være undertegnet av klageren eller hans fullmektig eller være autentisert som fastsatt i forskrift, eller i medhold av forskrift, jf. § 15 a;

c) nevne det vedtak som det klages over, og om påkrevet gi opplysninger til bedømmelse av klagerett og av om klagefrist er overholdt;

d) nevne den endring som ønskes i det vedtak det klages over.

Erklæringene bør også nevne de grunner klagen støtter seg til.

Inneholder en erklæring om klage feil eller mangler, setter forvaltningsorganet en kort frist for rettelse eller utfylling.

Saksforberedelsen i klagesak (§ 33)

Om forberedelse m.m. av klagesaker gjelder forvaltningsloven kapittel 4 og 5 tilsvarende, når ikke annet følger av reglene i § 33. Henholdsvis kapittel 4 og kapittel 5 er omtalt i denne veilederen.

I klagesaker er de som var parter i førsteinstanssaken samt klageren, parter i forhold til reglene i forvaltningsloven kapittel 2 til 6.⁵

Den som etter § 28 har «rettslig klageinteresse» uten å være «part» etter § 2 første avsnitt bokstav e, må regnes som part i klagesaken ikke bare hvor det er vedkommende som har klaget og gjort det til en klagesak, men også ellers hvor vedkommende velger å opptre som part.⁶ Realitetsavgjørelse i en klagesak er enkeltvedtak,⁷ og kan altså som hovedregel ikke påklages.⁸

Underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til. Den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet. Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal underinstansen avvise saken, jfr. dog § 31.

Når noen regnes som motpart i saken skal underinstansen varsle vedkommende snarest mulig, jfr. likevel § 16 tredje avsnitt. Trass i at § 33 andre ledd bare taler om «motpart», bør regelen ifølge Bernt (2017) være at alle parter i saken varsles om klagen.⁹ Ved varsling skal det samtidig settes frist for å gi uttalelse. Varsles klagemotparten ved brev, skal kopi av klagen vedlegges med mindre parten etter § 19 kan nektes adgang til den (men merk at parten må pålegges en form for taushetsplikt etter § 13b andre avsnitt). Paragragraf 19 omtales i denne veilederen i forbindelse med saksforberedelse ved enkeltvedtak.

Dersom underinstansen ikke opphever eller endrer vedtaket, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt. Dersom underinstansen gir til klageinstansen uttalelse som partene kan kreve å få se uten hinder av § 19, skal underinstansen sende kopi til partene med mindre Kongen er klageinstans.

Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Den kan pålegge underinstansen å foreta nærmere undersøkelser m.m.

Klageinstansens kompetanse (§ 34)

Dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal klageinstansen avvise saken, jfr. dog § 31 som er omtalt over. Klageinstansen er ikke bundet av at underinstansen har ansett vilkårene for å foreligge. Klageinstansen er pliktig til å foreta en selvstendig vurdering både av om vilkårene for å godta en klage etter § 31 foreligger, og om det ev. er grunn til å godta en for sent innkommet klage (gi oppreisning).¹⁰

Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham. Woxholth skriver også som følger:¹¹

Klageorganet er pliktig til å overprøve de sider av underinstansens vedtak som direkte er påklaget, jfr. § 32 første ledd bokstav d. Klageorganet må selv utrede disse spørsmålene og også ta opp andre argumenter enn de parten har anført til fordel for sitt krav [vår presisering; se likevel § 33 siste setning]. I klageinstansens kompetanse etter første ledd [vår presisering; i § 34] ligger en plikt til å prøve de rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider av vedtaket.

Sistnevnte innebærer blant annet at klageorganet plikter å overprøve om vedtaket er lovlig og har tilstrekkelig hjemmel, selv om parten ikke direkte har tatt opp dette.¹² På gravferdsfeltet kan en aktuell problemstilling være at et vedtak til skade for den enkelte ikke kan gjennomføres dersom vedtaket har hjemmel i en lokal gravplassforskrift som ikke er kunngjort på rett måte.

Der statsforvalteren behandler klage på vedtak truffet av kommunal gravplassmyndighet, skal statsforvalteren legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Det skal fremgå av vedtaket hvordan statsforvalteren har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret. I saksområder av lokalpolitisk art vil hensynet til det kommunale selvstyret ha større vekt enn i saksområder uten særlige lokalpolitiske interesser.¹³

Av § 34 tredje avsnitt første setning følger det at vedtaket ikke kan endres til skade for klageren, med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. I dette ligger det forutsetningsvis at det er adgang til å endre et vedtak til skade for klageren.¹⁴ Etter § 34 tredje avsnitt andre setning må melding om slik endring må være sendt klageren innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen. Begrensningene i § 34 tredje avsnitt første og andre setning gjelder likevel ikke når vedtaket også er påklaget av en annen klager, og dennes klage finnes begrunnet.

Klageinstansen kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling.

Teksten er oppdatert per 15. mars 2021.

¹ Paragraf 2 første avsnitt bokstav e.
² Forvaltningslovforskriften § 45 andre avsnitt.
³ Fremmet av Justis- og beredskapsdepartementet eller av vedkommende departement med Justis- og beredskapsdepartementets samtykke, jf. forvaltningslovforskriften § 45 andre avsnitt.
⁴ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 815 [lest: 24.09.2018] med videre henvisninger.
⁵ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 860 [dels sitert: 24.09.2018].
⁶ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 860 [dels sitert: 24.09.2018].
⁷ Se § 2 første avsnitt bokstav b. Ref. også Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 861 [lest: 24.09.2018].
⁸ Paragraf 28 tredje avsnitt første setning.
⁹ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 870 [sitert: 24.09.2018].
¹⁰ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 880 [sitert: 24.09.2018].
¹¹ Woxholth, Geir. Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utg., Oslo: Gyldendal akademisk, 2011 s. 552.
¹² Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 884 [dels sitert: 24.09.2018].
¹³ Rundskriv H-9/17 Endringar i forvaltningslova, tvistelova m.m. (overprøvingskompetanse m.m.) fra Kommunal- og regionaldepartementet pkt. 2.1.
¹⁴ En slik adgang har ikke underinstansen, se Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 889 [lest: 24.09.2018].