Om forskrifter (§§ 37 - 40)

Innledning

Med forskrifter siktes det til vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, jf. § 2 første avsnitt bokstav c. Enkeltvedtak er derimot vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. § 2 første avsnitt bokstav b. Skillet mellom enkeltvedtak og forskrift har særlig betydning for hvilke saksbehandlingsregler som kommer til anvendelse. Av og til kan det være tvil om noe er et enkeltvedtak eller en forskrift. I slike tilfeller bør gravplassmyndigheten følge begge regelsett.¹

Særlig om gravplassvedtekter

Vedtekter for gravplassene fastsettes etter gravplassloven § 21 første avsnitt. Vi har utkast til mal for slike vedtekter på bokmål og nynorsk.² En stor del av disse bestemmelsen omfattes av definisjonen av forskrift i forvaltningsloven. Departementet har i rundskriv Q-05/2022 sagt at tittelen på vedtekter skal være "Forskrift om gravplassvedtekter, [kommunenavn] kommune, [fylkesnavn]".

Utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte (§ 37)

Etter § 37 skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før forskriften vedtas.

Offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal gis anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Så langt det trengs for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også innhentes fra andre.

Det er naturlig å sende utkast til gravplassvedtekter til menighetsrådene til uttalelse. Det kan også tenkes at det er andre tros- og livssynssamfunn som skal gis anledning til å uttale seg. Der det er kommunal forvaltning er det også naturlig at kirkelig fellesråd er høringsinstans.

Forvaltningsorganet bestemmer på hvilken måte forhåndsvarslingen skal foregå og kan sette frist for å gi uttalelse.

Det er angitt tre alternative grunner for at forhåndsvarsling kan unnlates i § 37 fjerde avsnitt.

Etter § 37 femte avsnitt gis uttalelser i hovedsak skriftlig. Når saken egner seg for det, kan forvaltningsorganet bestemme at forhandlinger om saken skal foregå i møte.

Departementet har i rundskriv Q-05/2022 pkt. 8.1.1 Saksførebuing og høyring presisert hva som forventes av saksforberedelse og høring ifb. gravplassvedtekter.

Formkrav og kunngjøring (§ 38)

Departementet har i rundskriv Q-05/2022 pkt. 8.1.2 Kunngjering på Lovdata gitt nærmere anvisning på nettopp dette ifb. gravplassvedtekter og andre forhold knyttet til navngivning av gravplassvedtekter. Tittelen på vedtekter skal som nevnt være "Forskrift om gravplassvedtekter, [kommunenavn] kommune, [fylkesnavn]".

Generelt knyttet til forskrifter skriver Bernt følgende:³

Som utgangspunkt vil reglene i kap. 7 bare gjelde de deler av et regelsett som er forskrifter i lovens forstand. I praksis vil det likevel ofte ikke være hensiktsmessig å skille ut enkelte deler i forhold til kravene i § 38. I så fall vil hele regelsettet måtte gå etter § 38.

Dette er relevant for gravplassvedtekter der enkelte deler av vedtektene ikke er forskrifter.⁴

Paragraf 38 gjelder så vel endring og oppheving som vedtak av nye regler med forskrifts innhold.⁵

Etter § 38 skal en forskrift inneholde en uttrykkelig henvisning til den eller de bestemmelser som gir forvaltningsorganet hjemmel til å fastsette forskriften.

En forskrift skal nevne det forvaltningsorgan som har gitt forskriften, jf. § 38. Det vil typisk bety at det må fremkomme hvilket kirkelige fellesråd (ev. kommune) som har gitt forskriften/vedtektene. Det må også fremkomme hvilken statsforvalter som har godkjent forskriften/vedtektene.⁶ Oppgavene som regional gravplassmyndighet, herunder myndighet til å godkjenne gravplassvedtekter, er samlet hos Statsforvalteren i Vestfold og Telemark for hele landet.

Det følger av § 38 andre og tredje avsnitt unntak fra hovedregelen om at forskrift skal kunngjøres på Lovdata. Disse unntakene anses lite relevante all den tid departementet har lagt til grunn at plikten til å kunngjøre gravplassvedtekter på Lovdata vil gjelde for alle nye og endrede vedtekter i samsvar med forvaltningsloven § 38, ref. rundskriv Q-05/2022.

Departementet oppfordrer videre i rundskriv Q-05/2022 den lokale gravplassmyndigheten til å legge ut de lokale gravplassforskriftene på nettsidene sine og å informere om viktige regler og endringer der. Departementet viser videre til at også nettsidene til kommunen kan benyttes for å informere, se kommuneloven § 4-1.

Virkning av forsømt kunngjøring (§ 39)

En forskrift kan i alle fall som utgangspunkt ikke anvendes til ugunst for private før den er kunngjort som fastsatt i § 38.⁷ Vi går ikke nærmere inn på tilbakevirkningsspørsmål etter Grunnloven § 97 her.

Gravplassvedtekter bør opplyse når vedtektene trer i kraft.⁸ Tidspunktet for ikraftsettelse må settes etter at vedtektene er godkjent av statsforvalteren. Vedtektene skal være godkjent av Statsforvalteren i Vestfold og Telemark før de blir kunngjort. ⁹

Adgangen til å fravike forskrifter (§ 40)

En forskrift kan ikke fravikes av et forvaltningsorgan, med mindre forskriften eller vedkommende hjemmelslov gir adgang til det, jf. § 40. Gravplassvedtekter kan med andre ord fastsette at vedtektene kan fravikes, men bare i den grad overordnet regelverk åpner opp for det.¹⁰ Vi anbefaler ikke at man har en generell dispensasjonsbestemmelse i gravplassvedtektene som åpner opp for at alle vedtektenes bestemmelser kan fravikes, fordi det kan bli vanskelig å administrere på en god og rettferdig måte. Vi anbefaler at man ved utarbeidelse av vedtekter tenker gjennom hvilke bestemmelser som man ser at kan være relevante å åpne opp for at kan fravikes. Enkelte bestemmelser bør man også tenke seg godt om før en ikke åpner opp for å dispensere fra. Dispensasjonsbestemmelsen kan/bør også presisere at vedtektene bare kan fravikes innenfor rammen av gravplassloven og gjeldende forskrifter. Et eksempel på dispensasjonsbestemmelse finnes i vårt utkast til mal for forskrift om gravplassvedtekter.

Teksten er oppdatert per 29. desember 2022.

¹ Følgende følger av Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1002 [lest: 10.01.2019]:

Ved lovforberedelsen ble det gitt uttrykk for at i tvilstilfelle burde et vedtak på grensen mellom enkeltvedtak og forskrift anses som enkeltvedtak, slik at bestemmelsene i fvl. kap. IV-VI skulle kunne anvendes. Stortingets justiskomité anførte at det i grensetilfelle dessuten kunne være nærliggende å bruke reglene om enkeltvedtak analogisk på forskrifter. I disse grenseområdene bør imidlertid myndighetene også følge reglene i kap. VII. (…)

² Gravplassvedtekter omtales også nærmere i denne gravplassveilederens del om forvaltning av gravplass.

³ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1002 [sitert: 10.01.2019].

⁴ Den nedre grense for forskrifter (mot rene ordensregler) omtales i denne veilederens del om forvaltningslovens definisjoner av enkeltvedtak og forskrifter.

⁵ Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1003 [sitert: 10.01.2019].

⁶ Ref. Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata note 1009 [lest: 10.01.2019].

⁷ Med mindre det påvises enten at forvaltningsorganet på annen forsvarlig måte har gjort forskriften kjent for offentligheten eller for vedkommende erverv, fag, interessegruppe eller for den forskriften påberopes overfor, eller at vedkommende har fått kjennskap til forskriften. For mer detaljert og fullstendig gjennomgang av bestemmelsen se eksempelvis Bernt, Jan Fridtjof (2017) "Kommentar til forvaltningsloven" i Norsk lovkommentar, Gyldendal Rettsdata notene 1017 – 1025 [lest: 10.01.2019]. Vi går ikke nærmere inn på tilbakevirkningsspørsmål etter Grunnloven § 97 her.

⁸ Er det ikke vedtatt noe ikrafttredelsesdato, se lov om Norsk Lovtidend § 3 første avsnitt.

⁹ Det samme fremkommer av departementsrundskriv Q-05/2022.

¹⁰ I gravplassforskriften er det en regel om dispensasjon fra forskriften.